Non classified Private property heritage                                                                                             PUBLISHED

The possible legal tools to encourage their preservation

2020 · MAY

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(1)    Decreto-Lei n.º 176/98, de 3 de julho na sua redação atual. Anexo I, número 1 do artigo 3.º do Estatuto da Ordem dos Arquitectos.

(2)    CORREIA, Fernando Alves, Manual de Direito do Urbanismo, Vol. I, 4.ª ed., Coimbra, Almedina, 2008, pag. 69.

(3)    AGUIAR, José, Cor e Cidade Histórica – Estudos Cromáticos e Conservação do Património, pág. 78


(4)    IDEM, pág. 101

(5)Alíneas i) do número 2 do artigo 4.º, 6) do número 1 do artigo 6.º e alínea c) do número 2 do artigo 24.º, do Regime Jurídico Urbanização e Edificação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na sua redação atual.

(6) cfr. OLIVEIRA, Fernanda Paula / NEVES, Maria José Castanheira / LOPES, Dulce, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação Comentado, 2016 4ª Edição, Edições Almedina, Setembro 2016, pag. 306: “Com o Decreto-Lei n.º 136/2014, alterou-se esta ordem de coisas. Desde logo, esclarece o artigo 20.º, n.º 8, que as declarações de responsabilidade dos autores dos projetos de arquitetura, no que respeita aos aspetos interiores das edificações, bem como dos autores dos projetos das especialidades e de outros estudos constituem garantia bastante do cumprimento das normas legais e regulamentares aplicáveis, excluindo a sua apreciação prévia. O que aponta claramente no sentido de que deixa de fazer parte do âmbito da apreciação municipal a apreciação de qualquer aspeto interior das edificações”

(7)CORREIA, Fernando Alves / AZEVEDO, Bernardo Almeida, O Regime Jurídico De Protecção E Valorização Do Património Cultural Em Portugal, in El património cultural en Europa y Latinoamérica, pp. 87-118 Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública, 2017, pag. 118

(8)NAVAIS, José Casalta, Introdução ao Direito do Património Cultural, 2.ª Edição, Edições Almedina, 2010, pag 11-36.

(9)CORREIA, Fernando Alves / AZEVEDO, Bernardo Almeida, O Regime Jurídico De Protecção E Valorização Do Património Cultural Em Portugal, in El património cultural en Europa y Latinoamérica, pp. 87-118 Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública, 2017, pag. 108.

(10)    NAVAIS, José Casalta, Introdução ao Direito do Património Cultural, 2.ª Edição, Edições Almedina, 2010, pag 22.

(11)    CORREIA, Fernando Alves / AZEVEDO, Bernardo Almeida, O Regime Jurídico De Protecção E Valorização Do Património Cultural Em Portugal, in El património cultural en Europa y Latinoamérica, pp. 87-118 Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública, 2017, 5.Bem Cultural-Conceito Jurídico e Estatuto do Proprietário, pag. 110-111

(12)    Idem, pags. 112 e 115

(13)    Decreto de 10 de Abril de 1976, Constituição Da República Portuguesa, alínea e) do Artigo 9.º (Tarefas fundamentais do Estado)

(14)    Idem, n.º 1 do Art.º 78 (Fruição e criação cultural)

(15)    Idem, n.º 3 do Artigo 73.º (Educação, cultura e ciência)

(16)    NAVAIS, José Casalta, Introdução ao Direito do Património Cultural, 2.ª Edição, Edições Almedina, 2010, pag 13.

(17)    Lei n.º 107/2001, de 08 de Setembro, Lei de Bases do Património Cultural, n.ª1 do Art. 2.º Conceito e âmbito do património cultural

(18)    CORREIA, Fernando Alves / AZEVEDO, Bernardo Almeida, O Regime Jurídico De Protecção E Valorização Do Património Cultural Em Portugal, in El património cultural en Europa y Latinoamérica, pp. 87-118 Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública, 2017, 5.Bem Cultural-Conceito Jurídico e Estatuto do Proprietário, pag. 117

(19)    OLIVEIRA, Fernanda Paula, Proteção do património azulejar no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação: que património e que proteção?, in Revista Questões Atuais de Direito Local, número 15, Associação de Estudos de Direito Regional e Local, Julho/Setembro 2017, pag.160.

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Abstract:


        There is a portion of cultural heritage that is between the properties classified as national monuments, public or municipal interest and these other common properties, coated with lesser, or null, patrimonial value, which we are not interested in preserving as cultural heritage. A significant part of this portion is in private buildings.

        Seeking to clarify the value and importance of this unclassified private heritage, especially what is less known and located in the interior of the buildings, understand its legal framework in the Portuguese legal system, the object, substance and legal nature, the current context of protection to which it is subject and which instruments exist for its safeguard is the objective of this study.


Keywords:

Heritage, cultural, private, interiors, safeguard





Agradecimentos



        Gostaria antes de mais, demonstrar a minha gratidão a todos os que despenderam do seu tempo e atenção, contribuindo com os seus conhecimentos e incentivos para a realização deste trabalho, em especial à orientadora, Senhora Professora Doutora Dulce Margarida de Jesus Lopes, restantes professores Curso de Especialização Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente 2019/2020, ao seu coordenador, Senhor Professor Doutor Fernando Alves Correia, a todo o secretariado do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente, aos colegas e amigos e à minha família, em especial às Jôs e aos meus pais.

        A todos o meu muito obrigado.





Prefácio



        Sendo um gosto pessoal e uma preocupação crescente no dia-a-dia profissional, a preservação e valorização do património arquitetónico que vou encontrando no interior do edificado privado dito "corrente", sempre me suscitou dúvidas sobre que ferramentas podem existir e até onde nós, comunidade, podemos intervir nesta área de património cultural que fica entre os imóveis classificados como monumentos nacionais, interesse público ou municipal, e esses imóveis comuns revestidos de menor, ou nulo, valor patrimonial, os quais não interessa preservar como herança cultural.

        Estando nós no âmbito do dever ser, e constituindo-se o arquiteto um agente com o dever de “assegurar a salvaguarda do interesse constitucional por um correto ordenamento do território, por um urbanismo de qualidade, pela defesa e promoção da paisagem, do património edificado, do ambiente, da qualidade de vida e pelo direito à arquitetura” (1) este deve também servir de agente de mediação entre o interesse público e o interesse privado que muitas vezes representa.

        Dado haver uma correspondência unívoca e muitas vezes irrepetível entre fachada e organização interna de alguns edifícios, e que não menos vezes os interiores constituem também relevantes e expressivos registos da identidade de uma comunidade num tempo, parece-me importante que ambos, sempre que possível e que o interesse geral o justifique, permaneçam a enriquecer a nossa cultura coletiva, mesmo estando no domínio privado e com menos impacto no espaço público.

        Teremos nós já à disposição alguns instrumentos jurídicos que necessitem ser aplicados a este património, bastando apenas promovê-lo e classificá-lo? Ou fará então sentido haver um nível intermédio de proteção jurídica ou incentivos à preservação de outros tipos de património privado, como aconteceu com o património azulejar?

        Para quê e como, pode uma sociedade ou comunidade promover pela proteção de património privado, que não ficará no domínio público, não será acessível a todos, apenas para que permaneça para usufruto dos proprietários?

Que ferramentas jurídicas e que níveis de proteção poderão haver noutros países?

        São estas dúvidas que motivam a escolha deste tema "Património imóvel privado não classificado. As possíveis ferramentas jurídicas de incentivo à sua preservação", para servir de suporte de estudo neste momento de aprendizagem.



Ovar, Março de 2020







Paulo Paiva Fonseca







Introdução.



        No ordenamento jurídico Português desde o nível constitucional, e continuando pelo Direito Administrativo, a través da sua parte ou área especial (2), o Direito do Urbanismo, desde o Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território às Áreas de Reabilitação Urbana, é patente a importância da salvaguarda do património cultural a diferentes níveis de ação territorial, do nacional ao municipal, de esfera publica à privada, bens imóveis, móveis ou bens imateriais, do edificado monumental ao azulejo. Esta preocupação tem depois repercussão em vários Regimes Jurídicos: da Proteção e Salvaguarda de Património Cultural; da Edificação e Urbanização; da Reabilitação Urbana. A constante evolução destes Regimes, demonstra o esforço que este ramo do Direito tem mantido para dar respostas que suportem as atividades e mediem interesses em conflito de uma sociedade cara vez mais urbana e mais complexa, assim como do reforço da perceção da própria cidade como valor, onde aqui “a cultura das cidades e a sua salvaguarda, é um dos maiores legados da cultura europeia para o mundo” como assinalou Francoise Choay em 1992.

        Aproveitando este espaço de diálogo interdisciplinar, proporcionado por este curso de pós-graduação, iniciamos esta reflexão alargando o estudo a alguns valores que suportam a importância dada à própria cidade enquanto património urbano, valores enquanto matéria de projeto de urbanismo, reabilitação urbana e arquitetura, e ainda à importância da correta articulação entre espaço morfologia urbana, edificado, tipologia e interior, e o contributo ambos na definição da identidade da cidade e o papel que desempenham para o bem-estar do ser humano.

        Seguimos depois para o enquadramento legal deste tema no ordenamento jurídico português, o objeto e a sua substância e natureza jurídica, questões que levantam a sua tutela, assim como o estatuo do proprietário e outras dimensões que informam sobre o atual contexto de tutela a que está sujeito este património, para procurar concluir sobre a existências de instrumentos, das questões que levantam e das soluções que apontam.




Arquitetura e Urbanismo.

Valores do património cultural, reabilitação urbana e necessidades humanas.


        A reabilitação urbana sempre foi um tema muito estudado e debatido no contexto do desenvolvimento das cidades, com especial importância nos períodos do pós-guerra do século XX, assim como nas suas últimas décadas, com o início das preocupações ecológicas até à atual emergência climática vivida hoje. Da cidade e da sua capacidade de acompanhar o tempo e a vida depende muito o bem-estar humano.

        Para este trabalho, das várias ideias que suportam uma conceção de Reabilitação Urbana, destacamos três.

        Primeiro, a ideia autenticidade, tal como decorre da discussão pós Documento de Nara (UNESCO 1994), clarificada por Jukka Jokilehto onde “o património cultural tem universalidade apenas quando é expressão genuína dos valores da cultura em causa.” (3) definição abrangente aplicável a vários tipos de património cultural e às suas diferentes expressões regionais.

        Segundo, o valor da diversidade cultural, defendida nas conclusões finais da conferência de Estocolmo (UNESCO 1998): “a diversidade cultural permite uma melhor qualidade de vida do que uma cultura global unitária e homogénea”, pois “a liberdade das pessoas para fazer escolhas (…) permite(m) atingir a plenitude da sua existência enquanto ser humano. A cultura é tomada como um adesivo que mantém tecido social coeso e solidário, (…)”. Assim “realça-se a importância da conservação e da preservação da autenticidade, sobretudo como incremento da diversidade cultural.” (4).

        Por último, destacar aquela que muito contribui para a necessidade humana de pertença, a ideia de identidade. De uma forma mais figurativa ou mais abstrata, há um conjunto de características de um indivíduo, uma comunidade, de um tempo e um lugar que ficam intencionalmente ou não, marcadas materialmente numa edificação, cidade ou paisagem. Características geográficas, tecnológicas, funcionais, económicas, jurídicas, sociais, científicas, artísticas ou culturais que consubstanciam uma identidade urbana única, irrepetível e constante desenvolvimento.

        Estes valores que permitem o reconhecimento, a través da memória, cultura ou da vivencia, e despoletam uma aproximação entre o Homem e lugar, promovendo um sentimento de pertença, que como o sentimento de segurança, ou a capacidade de compreender, de alcançar algo e de experienciar o belo, permitem a sua realização enquanto ser humano.

        E estes valores estão também presentes no interior das edificações, não poucas vezes é no interior que este se manifesta com mais intensidade que nas fachadas, quer na organização do espaço, quer no carácter com que se reveste. Por vezes, estamos a apoiar a conservação de uma fachada com menor valor, quando os interiores têm maior valor enquanto património cultural, e não sofrem sequer um registo documental antes da sua demolição.

        Importa ainda referir, no contexto do valor da autenticidade, a importância da correspondência entre exterior e interior. Já não falamos apenas de uma correta articulação entre estrutura (formal e material) da fachada (contentor) e estrutura do interior (conteúdo). Falamos de correspondência com a unidade cadastral, com usos, linguagens, técnicas construtivas e materiais compatíveis.

        Temos por enquanto em Portugal um parque edificado com interiores patrimonialmente interessantes, muitos ainda em bom nível de integridade e estado de conservação, resultado de políticas de congelamento de rendas, de expansão urbana, complexidade da propriedade urbana e outras razões económicas sociais e políticas.

        Contudo, os bens que descrevemos muitas vezes não estão classificados, pela sua natureza são pouco documentados e divulgados, e como tal não é do domínio público o seu real valor, estado de conservação e de integridade, pelo que nem se prevê alguma intervenção nos atuais Regimes Jurídicos, como sucedeu com o património azulejar, Lei n.º 79/2007 de 29 de Março, procedendo à décima terceira alteração ao Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, procurando uma tutela pública para este património, não apenas para quando reveste fachadas confrontantes com a via pública ou logradouros, mas também quando este património se manifesta no interior de edifícios (5).

        Atualmente a salvaguarda do restante património arquitetónico privado interior do edificado comum, está fora do controle da administração (6), e depende dos proprietários e do seu contexto, e caso sejam chamados a intervir, dos técnicos e do seu conhecimento, sensibilidade e capacidade mobilizadora.





Património cultural privado e Direito do Urbanismo.



        Depois da abordagem telegráfica sobre a importância dos espaços interiores no nosso património urbano, bem como o contributo que comporta o alargamento generalizado ao tecido edificado comum e à necessária extensão ao seu interior da tutela do património cultural, vamos agora procurar enquadrar estes bens e as questões que levantam a sua tutela no ordenamento jurídico português ao nível constitucional, legislativo e administrativo.

        Não é a salvaguarda destes bens um propósito claro no regime de proteção e valorização do património cultural, vocacionada antes para bens culturais cuja “finalidade precípua, materializada na sua capacidade para se constituírem em teatro quotidiano da fruição pública universal” (7). Contudo, e consciente da intencionalidade do legislador, vamos procurar encontrar na ordem jurídica portuguesa instrumentos que podem ser utilizados no sentido de uma melhor salvaguarda deste outro património cultural.

        Orientados no que diz respeito ao objeto, procuramos agora tratar a sua substância.

        A sua natureza marcadamente privada levanta várias questões.

        Por um lado, a propriedade, que muitas vezes está em mãos com poucos recursos financeiros para fazer face à sua conservação, outras resultado de heranças indivisas. Assim, de que forma e o que motivará, que passe a existir, um momento declarativo por parte dos particulares ou de controlo por parte da administração, que sendo sistemático, permita levantar estes bens e avaliar, em cada caso, a pertinência do seu registo, inventário ou até serem considerados passíveis de integrar o conceito de património cultural (8).

        Por outro, afastar o conflito entre o domínio privado destes bens e o traço de publicidade, um dos pilares que caracteriza o património cultural. Os traços distintivos da categoria (jurídica) de bem cultural são: imaterialidade e publicidade (9). Ora, é já ao nível constitucional que se tem de dar normalmente um grande exercício de ponderação a quanto da aplicação de instrumentos de proteção e valorização do património cultural clássico (aquele mais universal, não deste mais local que estamos aqui a tratar) uma vez que a publicidade tem que ser moderada por valores jurídico-constitucionais, “designada-

mente os consubstanciados nos direitos liberdades e garantias fundamentais, os direitos de propriedade privada, de reserva da vida privada individual” (10) e outros.

        Sobre a questão do estatuo proprietário, como clarificam Alves Correia e Bernardo Azevedo (11) que a atual  Lei de Bases do Património Cultural “não associou qualquer regime específico de propriedade à qualificação como bem cultural e, muito menos, reservou para determinados bens culturais de interesse nacional, designadamente para os monumentos nacionais e para os tesouros nacionais, o estatuto de bens públicos dominiais.(…) No que concerne aos bens culturais de titularidade jurídico-privada, temos para nós, acompanhando neste ponto V.Caputti Jambrenghi e V.Cerulli Irelle, que os mesmos, em atenção aos múltiplos e penetrantes vínculos jurídicopublicísticos que sobre eles recaem, «constituem a parte mais conspícua da categoria dos bens privados de interesse público».

No fundo, e qualquer que seja o entendimento que se sustente, em causa estão bens que, não rompendo o último diafragma, isto é, não adquirindo o estatuto jurídico-público de bens de titularidade administrativa, estão, contudo, por força da sua destinação funcional à fruição cultural pública universal, sujeitos a uma disciplina fortemente restritiva do ponto de vista do seu uso e circulação – bens de uso e circulação controlados.

        Adiantam ainda os mesmo autores que “caso se avance para uma solução de cisão entre dominialidade pública e propriedade pública, conforme tem vindo a suceder em ordenamentos jurídicos próximos do nosso, hipótese em que mesmo bens em titularidade jurídico-privada poderiam ser sujeitos a um regime de dominialidade pública –submissão a um vínculo real de destinação pública traduzido numa série de prerrogativas de autoridade que envolviam os poderes de modificação e extinção da dominialidade, a exploração ou gestão do bem, incluindo a definição das possibilidades da sua utilização pelo proprietário e os poderes de tutela da prossecução do interesse público que justificou a sua integração no domínio público–, desacompanhada da subtracção da sua propriedade aos particulares seus titulares, partindo de um entendimento da dominialidade pública mais como regime funcional (complexo de poderes públicos de intervenção sobre um bem, independentemente da sua propriedade pública ou privada) do que como um regime real (em que esta tende a confundirse com e a dissolver-se na propriedade pública).”

        São estes, o atual e o possível, contextos e da forma como se vê afetada a esfera jurídica do particular de bens culturais classificados ou em vias de classificação.

        Ainda assim dada a hipótese apresentada, continuará o ato de classificação a ter efeitos gravosos e obrigações (12), que pode ser oneroso e que muito pode interferir na usofruto do bem pelo proprietário, sendo assim desadequado para prosseguir a tutela eficiente aos bens aqui tratados.

Ainda nas normas constitucionais, o dever do Estado de “Proteger e valorizar o património cultural” (13) assim como garantir o direito dos cidadãos à sua fruição (14)(15). E este direito à fruição do património cultural configura-se em várias dimensões: “de um lado, ao direito de acesso à fruição material, que temos o direito de visita (direito de penetrar no lugar que tenha valor cultural ou contenha objetos com valor cultural) e o direito de visibilidade (direito de ver o bem cultural sem entraves como, por exemplo, os erguidas na zona especial de proteção dos imóveis classificados) e , de outro lado ao direito acesso à fruição intelectual, em que temos o direito ao conhecimento, à informação e à utilização do conteúdo cultural dos bens culturais.”(16).

        Ainda no primeiro número do Art.º 78, encontramos “o dever de preservar, defender e valorizar o património cultural.”.

        Na atual Lei de Bases do Património Cultural, no Artigo 3.º Tarefa fundamental do Estado, diz o número 1 “Através da salvaguarda e valorização do património cultural, deve o Estado assegurar a transmissão de uma herança nacional cuja continuidade e enriquecimento unirá as gerações num percurso civilizacional singular.”. Aqui se percebe duas importantes dimensões do património cultural. A de continuidade do legado conhecido e a sua defesa, conservação, valorização e divulgação, e a dimensão do seu enriquecimento, ou seja, bens culturais que surgirão, descobertas e novas criações artísticas “que, sendo testemunhos com valor de civilização ou de cultura portadores de interesse cultural relevante, devam ser objecto de especial protecção e valorização.” (17).

        Ora os bens que aqui tratamos estarão incluídos na segunda dimensões, enquanto enriquecimento com o seu registo, inventariação, divulgação, fruição intelectual sem chegarem a ser classificados. Este acto de classificação é considerado de “«acertamento constitutivo”, que “apresenta uma feição marcadamente constitutiva e, nessa perspectiva, apenas é susceptível de um controlo atenuado pela jurisdição administrativa"(18). Assim, seguindo nesta direção, dada natural discricionariedade na apreciação, por parte da administração, e a natureza dos bens em causa, pensamos que sobre estes deve recair ainda um menor controlo pela jurisdição administrativa.

        Ainda da atual Lei de Bases do Património Cultural, no seu TÍTULO IV (Dos bens culturais e das formas de proteção), decorre que não há coincidência nos atos de Classificação e de Inventariação. Estes são atos autónomos. Sendo que a Inventariação já permite identificar estes bens, permitindo o seu conhecimento. Fernanda Paula Oliveira, sobre o património azulejar e a dificuldade em saber exatamente deste, aquele que tem valor patrimonial cultural relevante, diz “determina esta Lei de Bases a necessidade da sua classificação ou, no mínimo, da sua inventariação, sendo em relação aos bens classificados ou inventariados que devem recair especiais deveres de proteção e salvaguarda. E as entidades públicas têm um relevante papel nessa proteção e salvaguarda pois, segundo o n.º 3 do art. 3.º da Lei de Bases do Património Cultural, “o conhecimento, estudo, proteção, valorização e divulgação do património cultural constituem um dever do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais.” Por isso mesmo, em nosso entender, embora tal não resulte desta alteração legislativa, o regime agora estabelecido no RJUE não dispensa as entidades públicas, em especial o Estado e as autarquias locais, do cumprimento do seu dever de, no mínimo, inventariar este património”(19).

        De referir ainda o artigo 6.º da Lei de Bases do Património Cultural (Outros princípios gerais) “Para além de outros princípios presentes nesta lei, a política do património cultural obedece aos princípios gerais de: a) Inventariação, assegurando-se o levantamento sistemático, actualizado e tendencialmente exaustivo dos bens culturais existentes com vista à respectiva identificação; e) Inspecção e prevenção, impedindo, mediante a instituição de organismos, processos e controlos adequados, a desfiguração, degradação ou perda de elementos integrantes do património cultural”

        Apesar desde dever das entidades públicas na promoção daquele que será um passo importante na tutela destes bens, para a sua maior eficácia será necessária a motivação e acordo dos particulares,  não apenas pelo que acautela o n.º 5 do artigo 19 da Lei de Bases do Património Cultural “Só a título excepcional, e mediante despacho devidamente justificado do membro do governo central ou regional responsável pela área da cultura, os bens não classificados pertencentes a pessoas colectivas privadas e as pessoas singulares serão incluídos no inventário sem o acordo destas.” mas também pela experiência de que quando os titulares estão informados do valor do seus bens e são de alguma forma apoiados por forma a atenuar os encargos acrescidos a que estão sujeitos, muitas vezes subordinados à defesa do interesse geral, estes são os primeiros promover a tutela dos bens.






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